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“土地養老”難解農村養老困局
2020-05-23 09:35 作者:李佳 來源:中國經營報

文/李佳

5月21日起,全國開始進入2020年的兩會時間。由老齡化趨勢而帶來的養老問題,成為兩會代表和社會輿論高度關注的熱點議題之一。特別是我國農村與城市相比,老齡人口不僅占比高,并且增長速度快。同時,從國際上看,即使是在發達國家,農村無論是社會保障和社會服務等軟環境,還是公共基礎設施和生活服務設施等硬環境,都遠遠落后于城市發展水平。因此,如何讓農村老人老有所依、老有所養,可以說不光是中國,更是國際都深感困惑的難題。

此次兩會,有政協委員針對農村養老問題提出,發揮農村土地財產性權利的作用,探索農村“以地養老”模式。該提案主要參考城鎮地區“以房養老”的模式,由農村居民與政府簽署自愿有償退出宅基地協議,在考慮未來土地增值因素后確定補償資金,由政府分期支付,農村居民在世期間宅基地和地上房屋仍然歸其使用,去世后由政府收回,既讓農民享受土地增值收益,政府也可以通過回收的建設用地和指標在土地市場上進行交易獲取資金,形成閉環。那么,“土地養老”能夠緩解農村養老的困局嗎?

要回答這一問題,我們不妨先來看看城鎮“以房養老”的進展情況。2013年9月,《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》首次提出開展老年人住房反向抵押養老保險試點。2014年6月,中國保監會發布《中國保監會關于開展老年人住房反向抵押養老保險試點的指導意見》,允許符合條件的保險公司自2014年7月起在北京、上海、廣州、武漢四個城市進行試點。此后,全國雖然有多家保險公司取得了業務資格,但只有幸福人壽一家保險公司實際開展了此項業務。2015年3月,幸福人壽推出首款“以房養老”保險產品——“幸福房來寶老年人住房反向抵押養老保險(A款)產品”?!耙苑筐B老”由此成為城鎮老人養老的選擇之一。然而,截至2019年4月底,該產品推出四年來,累計參保僅133個家庭的194位老人。

“以房養老”遇冷,原因是多方面的。對保險公司來說,此項業務流程復雜、期限較長,面臨配套政策不完善、利率調整、通脹變化、房價波動、老人長壽、現金流動不足等多種風險;對老人來說,此類產品理念較新,與傳統觀念有相悖之處。老人不僅需要自己同意,還需要顧忌家人是否能夠接受。其中最核心的難點,我歸納為兩個“不確定”:一是房子價值高低的不確定;二是老人領取養老金總額的不確定。這兩個“不確定”,無論哪一個都會讓供需雙方顧慮重重,更何況是“雙重”擔憂。

在北上廣這樣寸土寸金的大城市推廣“以房養老”都如此之難,更遑論農村了。更為重要的一點是,與城鎮居民購買的商品房不同,農村的宅基地是集體建設用地,是農民作為該村村民,無須繳納任何土地費用即可申請享有的一種福利。因此,農民對宅基地只有使用權,沒有所有權。農民去世后,如果繼承人也是該村村民,符合宅基地申請條件,可以經批準后繼承;如果不符合申請條件,如繼承人是城鎮居民,則必須將房屋賣給該村其他符合申請條件的村民。如果繼承人不愿出賣,則該房屋不得翻建、改建、擴建,直到處于不可居住狀態時,宅基地由村集體收回。2019年9月,中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部印發《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》,明確要求嚴格落實“一戶一宅”規定,嚴禁城鎮居民到農村購買宅基地。所以,農村推行“土地養老”,首先要過的就是“政策關”。

除了“政策關”之外,農村“土地養老”還要過“理念關”。農村老人思想相對傳統,對土地、房屋的感情深厚,再加上宅基地是“一戶一宅”,強調以家庭為單位,很少出現放棄申請宅基地的情況。這些因素,必將導致“土地養老”的需求不多。

再有,農村“土地養老”還要過“經濟關”,也就是誰出錢。從觀察到的情況看,如果村集體有錢,又或者是村里有幾個“能人”,那這個村子的養老基本就不是問題。如河南省太康縣正在探索的“五養模式”:以公辦敬老院為主接納農村特困老人實行集中供養;與醫院等社會力量合作,對失能半失能特困老人實行社會托養;對身體健康、要求在家生活的特困老人,引導親屬進行親情贍養;將農村閑置庭院等改建為居村聯養點,供養不舍故土的獨居特困老人;對不愿離家的獨居老人,開發鄰里照護公益崗位,進行鄰里助養。

因此,破解農村養老困境,關鍵還在于如何充分激活農村的內在活力。如荷花基金會在河北農村地區實踐的“婦老鄉親”項目,在農村發動留守老人和婦女建立老年協會或婦女組織,從發動村民參加活動到教村民自己組織活動,從為村民提供資源到發動村民自己尋找資源,逐步扶持農村自組織成長。截至2019年11月,荷花基金會共資助9家項目團隊開展助老服務工作,在河北太行山區7個鄉鎮、22個村莊推廣該養老模式,覆蓋近萬名農村老人。

俗話說,授人以魚,不如授人以漁?!巴恋仞B老”的提案,雖然有諸多難處,不過其立意我非常認同,即破解農村養老這個難題的鑰匙,就在農村自身。

作者為盤古智庫老齡社會研究中心副主任、研究員

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